CJUE, affaire des "visas humanitaires" - nouvelle déception dans la gestion de la crise des réfugiés

ACTUALITE - Le 7 mars 2017 dernier, la Cour de Justice de l’Union Européenne (« CJUE » ou « la Cour ») a rendu sa décision dans l’affaire « des visas humanitaires ». La Cour a estimé que les États membres ne sont pas tenus, en vertu du droit de l’Union, d’accorder un visa humanitaire aux personnes qui souhaitent se rendre sur leur territoire dans l’intention de demander l’asile, mais ils demeurent libres de le faire sur la base de leur droit national. Cette décision réaffirme la rigidité de l’Union Européenne dans sa politique d’asile et d’immigration.

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Par le renvoi préjudiciel, les juridictions des Etats membres peuvent interroger la CJUE sur l’interprétation du droit de l’Union. Dans ce cadre, la Cour ne tranche pas de litige mais répond à des questions posées par une juridiction nationale. Dans le cas d'espèce, le Conseil du contentieux des étrangers de Belgique saisi la Cour en préjudiciel afin de fournir des éclaircissements sur l’interprétation du Code des visas. L’affaire des « visas humanitaires » a pris un nouveau tournant lorsque la CJUE a jugé qu’un Etat membre n’était pas obligé de délivrer des visas humanitaires.  

     Législation pertinente : les visas humanitaires en droit européen

L’attribution de visas est un droit qui n’est que partiellement harmonisé par le droit de l’Union Européenne. Seul l’octroi des visas « courts séjours » sont règlementés, les visas « longs séjours » et leurs critères de délivrance restent de la compétence des Etats membres.

Parmi les règlements européens figure le règlement CE n°810/2009, appelé « Code des visas » lequel définit les différents types de visas valables dans l’espace Schengen. Ce règlement détermine le régime commun des visas et les situations dans lesquelles un visa peut être délivré par un Etat membre. Il stipule qu’un visa peut être délivré en vue du transit ou du séjour pour une durée maximale de 90 jours sur le territoire Schengen ou encore pour le passage par la zone internationale de transit des aéroports des États membres. Ces visas visent différents motifs comme le tourisme, les études ou les voyages d’affaires.

Le Code des visas établi également un visa dérogatoire au régime commun qui sont les visas à validité territoriale limitée ou « visa humanitaire » prévu à l’article 25 du Code. Il s’agit d’un visa valable uniquement pour le territoire de l’Etat de délivrance et non pas pour l’ensemble de l’espace Schengen. Ils sont accordés pour maximum 90 jours et que lorsque les Etats membres l’estiment  nécessaire, pour des raisons humanitaires, pour des motifs d’intérêt national ou pour honorer des obligations internationales. Ce visa permet aux États membres de déroger au principe de respect des conditions d’entrée dans l’espace Schengen prévu dans le Code frontière Schengen, c’est pourquoi il ne s’applique qu’au territoire de l’Etat délivreur.  

     Faits de l’espèce – Affaire X et X contre l’Etat belge

Les requérants, de nationalité syrienne, ont introduit en octobre 2016 à l’ambassade de Belgique à Beyrouth (Liban) des demandes de visas humanitaires sur base de l’article 25 du Code des visas. Le but des requérants était de d’obtenir un visa humanitaire pour pouvoir venir légalement sur le sol belge et ensuite effectuer une demande d’asile en Belgique et ainsi rester plus de 90 jours sur le territoire belge.

L’Office des étrangers de Belgique a rejeté les demandes des requérants sur base que les demandeurs n’avaient pas l’intention de séjourner moins de 90 jours en Belgique et qu’ils ne pouvaient donc prétendre à l’octroi d’un visa « court séjour » prévu à l’article 25 du Code des visas. Les requérants ont ensuite saisi le Conseil du contentieux des étrangers d’un recours en extrême urgence pour faire suspendre et annuler cette décision de refus. A cette occasion, le Conseil saisi la CJUE de questions préjudicielles afin d’interpréter le Code. Il a été demandé à la Cour si un Etat est tenu de délivrer un visa humanitaire lorsqu’en cas de refus, le demandeur risque une violation de l’interdiction de traitements inhumains et dégradants (article 4 de la Charte des droits fondamentaux) et du droit d’asile (article 18 de la Charte des droits fondamentaux).

     Décision de la CJUE: pas d’obligation des Etats de délivrer des visas humanitaires en vertu du droit de l’UE

La Cour a estimé que dans le cas où une personne introduit une demande de visa humanitaire sur base de l’article 25 du Code des visas, dans l’intention d’introduire dès son arrivée une demande d’asile et donc de séjourner plus de 90 jours sur le territoire de l’Etat en cause, ne relève pas du champ d’application du Code mais du droit national. Ainsi, les Etats membres ne sont pas tenus, en vertu du droit de l’UE, d’accorder un visa humanitaire aux personnes qui souhaitent se rendre sur leur territoire dans l’intention de demander l’asile. Les Etats membres peuvent néanmoins le faire sur base de leur droit national.  

     Avis éclairé de l’Avocat Général – écart de la Cour

La CJUE est composée de juges et d’avocats généraux. Les avocats généraux assistent la Cour, sont chargés de présenter, en toute impartialité et en toute indépendance, un avis juridique non contraignant, dénommé «conclusions», dans les affaires dont ils sont saisis.

Dans cette affaire, l’avocat général Paolo Mengozzi, avait démontré que la Belgique était tenue de délivrer un visa humanitaire puisque le refus d’une telle demande aurait exposé les demandeurs à des traitements inhumains et dégradants. Les seules possibilités pour les demandeurs étaient soit de rester en Syrie où la situation humanitaire est catastrophique, soit d’aller au Liban où ils ne bénéficient pas de protection internationale, soit d’arriver en Europe par des voies illégales au péril de leur vie. Dans ces trois cas, les demandeurs s’exposaient à des risques de traitements inhumains et dégradants, prohibés par la Charte des droits fondamentaux.  

Pour soutenir que la Belgique a l’obligation de délivrer des visas humanitaires en cas de risque de violation de la Charte, l’avocat général se base sur les valeurs humanistes sur lesquelles l’UE s’est fondée. Son avis est clair : bien que l’Etat ait le pouvoir d’appréciation d’accorder ou non un visa humanitaire, s’il existe des risques de violations de la Charte (notamment traitements inhumains et dégradants), l’Etat a le devoir de mettre en œuvre le droit de l’Union et donc respecter la Charte.

Cet avis était exemplaire, respectueux des droits fondamentaux de l’Union et laissait un espoir pour les demandeurs de se voir accéder l’UE par voir légale.

« Il est crucial que, à l’heure où les frontières se ferment et où les murs s’érigent, les États membres ne fuient pas leurs responsabilités, telles qu’elles découlent du droit de l’Union ou, permettez-moi l’expression, du droit de leur et de notre Union » (point 4 des conclusions de l’avocat général).

La Cour a pourtant décidé de s’éloigner de ce raisonnement et de décider qu’aucune obligation délivrer un visa humanitaire n’incombait aux Etats membres, même en cas de violation des droits inscrits dans la Charte.

     Position restrictive de la Cour et occasion manquée de réaffirmer les valeurs de l’Union

Il ne peut qu’être rappelé que la décision de la Cour s’inscrit parfaitement dans le contexte de crise politique et de fermeture des frontières de l’UE. La politique de l’Union est de plus en plus restrictive et la plupart des réfugiés, même dans des situations de pires catastrophes humanitaires, se voient refuser l’accès au territoire de l’Union.

La décision de la Cour est d’autant plus décevante qu’elle incitera d’avantage les Etats membres à refuser de délivrer des visas humanitaires aux réfugiés qui n’auront d’autres moyens que d’emprunter les voies illégales et extrêmement dangereuses. La Cour aurait pu consacrer le visa humanitaire comme voie légale d’accès à l’UE et éviter les passages par la mer qui mettent les personnes en grave danger. Cette décision ne fera qu’encourager les Etat membres à restreindre l’octroi des visas humanitaires dont les chances d'obtention sont déjà infimes. A titre d’exemple, en Belgique, en 2015, seules 843 visas humanitaires ont été délivrés sur 38.990 demandes.

     Conclusion 

La décision de la Cour ne peut être juridiquement critiquée. La Cour a voulu adopter une position restrictive quant à la délivrance de visas humanitaires en considérant que le droit de l’Union ne règle que les visas de type « séjours courts » et que les demandes d’asile relèvent du droit national. Ainsi, si une personne demande un visa humanitaire dans le but de demander l'asile une fois sur le territoire de l'Etat de délivrance, cela relève sur droit national puisque l'intention du demandeur est de rester plus de 90 jours sur le territoire. Ce raisonnement n’est juridiquement pas reprochable. Néanmoins, dans une approche plus humaniste, la Cour aurait pu mettre de côté cette intention des demandeurs de séjourner plus de 90 jours et ainsi estimer que la demande de visa humanitaire relevait du droit européen. La Cour a ainsi délibérément balayé du revers de la main la question de l’applicabilité de la Charte des droits fondamentaux et manque une occasion de réaffirmer les valeurs sur lesquelles l’Union s’est bâtie.  

 

Charlotte Verrier - Assistante de recherche au CIPADH

 

 

 

 

 

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