Les envoyés spéciaux et la capacité des Nations Unies comme acteur multilatéral pour résoudre la crise syrienne

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L’envoyé spécial de l’Organisation des Nations unies (ONU) – également appelé médiateur international ou émissaire - est nommé par résolution onusienne pour promouvoir des négociations et régulations politiques sur un dossier spécifique (1). Il se distingue nettement du Représentant spécial du Secrétariat général de l’ONU chargé quant à lui de diriger une opération de maintien de la paix (2). Tout comme ce dernier, la nomination d’un envoyé spécial onusien est éminemment politique. Une consultation des cinq membres permanents du Conseil de sécurité et des belligérants est nécessaire pour procéder à une nomination. Son mandat prend essentiellement en compte la difficulté de la situation, la marge de manœuvre de l’envoyé, et les possibilités de coopération entre les différents acteurs locaux et régionaux (3). La mission de l’envoyé spécial est mise en œuvre par étapes successives : après avoir été nominé, ce dernier rencontre les parties et ses principaux acteurs avant de conduire les premières négociations politiques. Il propose ensuite un plan de résolution du différend tout en mobilisant des soutiens financiers et alertant les belligérants aux éventuelles conséquences en cas d’impasse dans ces négociations (4). Sa mission prend fin lorsque son mandat est arrivé à terme, lorsque toutes les conditions d’une paix ont été réunies, ou par démission lorsque le processus de résolution politique du différend échoue.

Le désoeuvrement des envoyés spéciaux conjoints des Nations unies et de la Ligue des Etats arabes en Syrie

Préconisée par les Nations unies, une résolution pacifique du conflit syrien entre le régime de Bachar el-Assad à l’opposition armée (5) est devenue une nécessité au regard de l’aggravation de la situation depuis mars 2011. Le premier envoyé spécial des Nations unies en Syrie, M. Kofi Annan, fut annoncé dans ce contexte - conjointement par le Secrétaire général de l’ONU, M. Ban Ki-moon, et le Secrétaire général de la Ligue des Etats arabes, M. Nabil Elaraby - le 23 février 2012 (6).

Présentant un Plan de paix en six points (7), M. Kofi Annan appelle notamment à la fin des violences et à une résolution pacifique du conflit par des moyens diplomatiques (8). Un report d’une résolution onusienne qui menaçait le régime syrien de sanctions diplomatiques et économiques fut également requis pour permettre de meilleures négociations. Toutefois, ces propositions furent rejetées par un véto russe et chinois qui conduisit son plan dans une impasse (9). Face à ce blocage, M. Kofi Annan démissionne de sa fonction le 2 août 2012, n’étant pas parvenu à mettre en œuvre le plan qui imposait un cessez-le-feu entre les différents protagonistes syriens. L’ancien Secrétaire général des Nations unies dénonça « les divisions au sein de la communauté internationale » et les divergences persistantes des membres permanents du Conseil de sécurité qui ont rendu sa mission impossible (10).

Un nouvel envoyé spécial, M. Lakhdar Brahimi, fut alors nommé le 17 août 2012 (11). Cherchant principalement à se distinguer de son prédécesseur et de son Plan de paix, le nouveau médiateur souhaite inclure tous les acteurs régionaux du conflit - y compris l’Iran, l’Arabie Saoudite et la Russie au processus de négociation (12). Il organise dans ce contexte les premiers pourparlers à Genève entre le régime d’el-Assad et l’opposition syrienne. Le souhait de voir une transition politique en Syrie s’est toutefois atténué suite à l’échec de la conférence caractérisée par un duel diplomatique, et les nouveaux blocages au Conseil de sécurité (13). Il démissionne à son tour en mai 2014 après deux ans d’efforts infructueux, dépeignant une situation particulièrement critique du pays et déplorant l’absence d’un consensus international.

Le diplomate Staffan de Mistura, est le troisième émissaire de l’ONU à être nommé après la réélection contestée de Bachar el-Assad le 3 mai 2014. Contrairement à ses prédécesseurs, son travail vise principalement à instaurer un gel des combats au niveau local - notamment à Alep, et à permettre l’instauration d’un nouveau dialogue avec le régime d’el-Assad dont il affirme qu’il « fait partie de la solution » (14). Le 1er mars 2015, les dirigeants politiques et militaires de l’opposition, ont rejeté le plan de cessez-le-feu et refusent depuis d’entretenir tout contact avec le médiateur après ses propos. La médiation semble donc se figée une fois de plus. Qu’elle soit internationale - par les blocages onusiens – ou nationale, la raison principale à l’absence de solution dans le conflit reste les divergences concernant le sort du président syrien. Or après 5 ans de conflits, plus 220 000 morts, et environ 4 millions de personnes exilées, M. Staffan de Mistura semble venir proposer une nouvelle stratégie (15). Conscient des obstacles, il s’agit dorénavant de dépasser les désaccords et les confrontations diplomatiques qui permettra de reconnaitre la capacité onusienne à être un acteur multilatéral incontournable dans les résolutions des différends.

Les divergences d’intérêts dans l’unité onusienne

Face à cette guerre intra-étatique, dont la communauté internationale souhaite unanimement son interruption, cette dernière apparait toutefois désunie sur la manière et les moyens d’y arriver : tandis que les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la France, et certains pays du Golfe comme l’Arabie Saoudite et le Qatar supportent ouvertement l’opposition syrienne et sont en faveur d’une intervention militaire pour écarter el-Assad du pouvoir, la plupart des pays émergents exprime davantage de réserves (16). Quant à la Russie et la Chine – l’autre « camp » - ces deux puissances refusent clairement d’exercer toute contrainte sur le régime de Bachar el-Assad tout en soutenant le parti Baas syrien. Pour ces derniers, la souveraineté nationale et la non-ingérence dans les affaires internes des Etats sont des principes fondamentaux à respecter quelque soit la situation (17). Dans ce contexte, la nouvelle norme de « responsabilité de protéger » ne doit pas justifier le recours à la force (18). L’intervention étrangère en Libye au nom de cette norme sert d’argument à Moscou et à Pékin en réponse aux critiques occidentales sur leurs vétos. En se posant en tant qu’acteurs pacifistes, les deux pays prônent une solution purement politique et s’opposent foncièrement à tout interventionnisme qui s’analyse comme un système impérialiste (19).

Face à ces divergences étatiques et cette incapacité de mettre en œuvre une stratégie commune, recourir au Conseil de sécurité semble être une non-solution pour mettre fin au conflit en Syrie (20). Dénoncés à de multiples reprises par les envoyés spéciaux, les trois vétos russes et chinois empêchent depuis mars 2011, toutes tentatives diplomatiques à travers les résolutions du Conseil de sécurité pour résoudre le différend. Certes, le véto des membres permanents bloque le processus de paix mais il semble également servir d’argument occidental justifiant l’inertie des puissances internationales au regard de leurs capacités limitées à toute intervention. Un véritable jeu diplomatique s’est mis en place avec le début de la crise syrienne remettant en cause la légitimité onusienne à résoudre le conflit.

Repenser les actions des médiateurs internationaux et les outils du Conseil de sécurité

La crise syrienne et la situation libyenne ont permis de rendre compte au Conseil de sécurité l’urgence d’une réforme de fond au risque de perdre davantage de légitimité. Le problème initial réside dans le fait que l’organe le plus puissant des Nations unies ne représente plus aujourd’hui, les réalités politiques et économiques. Par ailleurs, certains principes internationaux ont subi de profondes modifications : le principe de non-ingérence dans les affaires internes a été relativisé par le principe de la « responsabilité de protéger » (21) ; le nombre de résolutions adoptées selon le chapitre VII de la Charte a augmenté ; quant au droit de véto – qui représente un privilège des membres permanents du Conseil de sécurité – son utilisation a diminué mais pas toujours pour les bonnes raisons, la crise syrienne en est le symbole (22).

Quoi qu’il en soit, le Conseil de sécurité doit continuer de garantir sa tâche principale qui est de maintenir la paix et la sécurité internationale, et face à des situations de génocide, de crimes contre l’humanité ou de crime de guerre, il devrait pouvoir s’affranchir de tous blocages. Dans le cas contraire, et ce pour pallier aux lacunes du Conseil de sécurité, la solution serait d’institutionnaliser la « résolution Dean Acheson ». Cette résolution permet à l’Assemblée générale de l’ONU de disposer du rôle du maintien de la paix, en évitant ainsi le veto de ses membres permanents (23).Les Nations unies se doivent de promouvoir et de sauvegarder la paix tout en interdisant à ses membres l’usage de la force. Là se trouve la condition de l’existence du droit international public et l’impasse dans la résolution du conflit syrien.

 

Fanny RANDANNE

 

Références

(1) Milena Dieckhoff, « La médiation internationale dans la résolution des conflits : un regard théorique », Fiche de l’IRSEM n°6, 2011.

(2) Voir le lexique « Envoyé spécial » sur le Réseau de recherche sur les opérations de paix (ROP).

(3) Jacques Faget, Médiation et actionpublique : la dynamique du fluide, Presses universitaires de Bordeaux, 2005.

(4) Milena Dieckhoff, « La médiation internationale dans la résolution des conflits : un regard théorique », Fiche de l’IRSEM n°6, 2011.

(5) Antoine Bondaz, « Engagement et non-interférence : le cas de la Syrie », 2013, p. 14-15

(6) Voir la résolution A/RES/66/253 (2012) de l’Assemblée Générale.

(7) Voir la résolution S/RES/2042 (2012) du Conseil de sécurité.

(8) Bertrand Badie, Dominique Vidal, Nouvelles guerres: L’état du monde 2015, 2014, p. 211. 

(9) La Russie et la Chine ont exercé trois fois leur droit de véto au Conseil de sécurité des Nations unies (le 4 octobre 2011, le 4 février 2012 et le 19 juillet 2012) contre des projets de résolution portée par les puissances occidentales.

(10) Voir Les dépêches du Service d’information de l’ONU, « Kofi Annan démissionne de ses fonctions d’Envoyé spécial conjoint pour la crise en Syrie », 2 août 2012.

(11) Ibid.

(12) François Soudan, Marwane Ben Yahmed, « Lakhdar Brahimi : Syrie, mission (presque) impossible », Jeune Afrique, 2013.

(13) Bertrand Badie, Dominique Vidal, Nouvelles guerres: L’état du monde 2015, 2014, p. 211. 

(14) OLJ, « Pour De Mistura, Assad est au cœur de la solution ; l’opposition hurle au scandale », L’Orient du Jour, mars 2015.

(15) Ibid.

(16) Mansouria Mokhefi, « Syrie : La bascule diplomatique », 2013, p. 3-5.

(17) Julien Nocetti, « Syrie : La bascule diplomatique », 2013, p. 9-11.

(18) Nabil Hajjami, La responsabilité de protéger, 2013, p. 326.

(19) Antoine Bondaz, « Engagement et non-interférence : le cas de la Syrie », 2013, p. 14-15.

(20) Claire Stephan, Entretien avec Hasni Abidi : « Syrie : Le Conseil de sécurité est une non-solution », Arte Journal, 24 août 2013.

(21) Nabil Hajjami, La responsabilité de protéger, 2013, p. 326.

(22) Daniel Trachsler, « Réforme du Conseil de sécurité : un nœud gordien ? », 2010, p. 2.

(23) Stephane Baumont, « Ukraine, Syrie, Irak, Gaza : mais que fait l’ONU ? », Le Figaro, 07 août 2014.