Mécanismes juridiques internationaux : vers des solutions régionales

ANALYSES. - Depuis l’entrée en vigueur de son statut en 2002, la Cour Pénale Internationale (CPI) s’est révélée être une institution d’une envergure considérable et permettant de sanctionner des crimes internationaux, tels que les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et autres violations des droits humains.
Malgré la ratification massive des Etats africains au Statut de la CPI, celle-ci a également été fortement critiquée ces dernières années en raison de la primauté des cas africains à la Cour, ainsi que sur la lenteur de la prise en charge des procès. De plus, elle a récemment été critiquée à nombreuses reprises pour ne pas faire participer les victimes aux procès et de ne représenter qu’un lointain mécanisme juridique, distancié des populations.

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Cour Pénale Internationale à la Haye, 2013. © Jan van der Leer

Un sentiment de mécontentement s’est donc engrainé sur le continent africain qui envisage de plus en plus des solutions régionales ou mêmes nationales, pour prendre en charge l’incrimination des criminels de guerre. C’est le cas de la République centrafricaine, où la mise en place d’une cour pénale spéciale a été récemment signée, mais également la suggestion d’instaurer une cour pénale au sein de l’Union Africaine, idée longuement débattue dès 2009.
L’idée de ces cours à caractère plus régional, permettraient-elles un déchargement de la surcharge de travail de la CPI et une meilleure prise en charge des procès, particulièrement longs et coûteux dans le domaine pénal international ? Seraient-elles plus proche du peuple et donc plus adaptées à la vie sur place, correspondant mieux aux attentes des victimes?  Cette analyse permettra donc de se pencher sur ces choix d’émancipation régionale, ces besoins d’indépendance qui semblent démanger tout particulièrement le continent africain.

Les Prédécesseurs de la CPI
C’est en 1998 que l’idée révolutionnaire d’installer une cour pénale au niveau international prend finalement forme et se concrétise par le biais du Statut de Rome. L’idée de cette cour date de la fin de la seconde guerre mondiale, période durant laquelle les alliés se trouvent confrontés à la découverte de crimes commis durant le conflit et doivent trouver un moyen de les juger.  Cela amène donc par la suite à deux évènements majeurs qui donnent une certaine forme à la justice internationale ainsi qu’à l’incrimination des criminels de guerre: la convention sur la répression et la prévention du crime de génocide adoptée en 1948, ainsi que les quatre Convention de Genève en 1949. C’est ainsi que le ‘jus in bello’ (ou les règles sous lesquelles la guerre peut se dérouler) commence à prendre forme. Malgré le fait que ces conventions furent ratifiées par une majorité d’états  (à l’heure actuelle, 140 nations sont parties à la Convention sur le Génocide et 194 nations, aux Conventions de Genève), le manque d’une cour pouvant prendre en charge les jugements, manquait cruellement.
C’est en 1993 et 1994 que deux cours ad-hoc ont été établies pour pouvoir juger des criminels de guerre ayant agis dans des conflits bien définis : le Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) est créé en 1993 pour faciliter l’incrimination des auteurs des crimes commis contre la population civile durant le conflit en Ex-Yougoslavie. Ce tribunal était unique en son genre car il était le premier à prendre en charge le jugement de criminels de guerre pour un conflit et une région bien définie. Les lois et traités établis cinquante ans plus tôt commençaient enfin à prendre tout leur sens. Rapidement après la création du Tribunal pour l’ex-Yougoslavie, un deuxième tribunal ad-hoc voit le jour, à la suite des tragiques évènements qui ont eu lieu au Rwanda en 1994. Ces deux tribunaux ad hoc, spécifiques à deux conflits, ont servi de fondation et de base créatrice pour la mise en place de la CPI.

L’entrée en jeu de la CPI
Dès la mise en place de son statut en 1998, il était nécessaire d’obtenir 60 ratifications au Statut de la CPI pour que celui-ci entre en vigueur et pour que la Cour puisse officiellement être crée en tant qu’entité international de droit pénal. A la surprise de tous, ce n’est que quatre ans plus tard, en 2002, que les 60 ratifications sont obtenues et que cette entité juridique a pu être crée officiellement.
La CPI étant une institution extrêmement récente, il est donc difficile d’établir un bilan complet sur son fonctionnement, mais il est tout de même possible d’observer certains de ses caractéristiques qui se sont déjà démarquées au fil des années. La rapidité avec laquelle les états ont ratifié le Statut de Rome illustre de manière évidente le besoin que ceux-ci ressentaient d’établir une telle cour. Le soutien, présent dès sa mise en place, continue sans cesse de s’accroître, avec la ratification constante d’Etats supplémentaires à son statut. Cet engouement pour la cour est donc un succès en lui-même.
Dès sa mise en place, il est devenu rapidement évident que pour qu’elle puisse être efficace au niveau international et qu’elle puisse également apaiser les quelques Etats réticents à son établissement, elle se devait respecter à la lettre le principe de complémentarité. Ce principe permet ainsi à la juridiction nationale de garder la priorité sur l’incrimination d’individus, si celui-ci possède les preuves ainsi que les mécanismes juridiques nécessaires pour prendre en charge les jugements d’individus dans son propre cadre national. En respectant le principe de complémentarité, la CPI reste donc un mécanisme de dernier ressort, utilisé uniquement dans le cas où l’état en question ne peut prendre en charge l’incrimination des individus ayant commis des atrocités, parce que celui-ci se trouve dans l’incapacité de le faire, ou parce qu’il ne souhaite agir dans ce cas particulier.

Les failles de la CPI
Malgré l’adhésion rapide des états à son statut, un certain nombre de failles se sont révélées au fil du temps dans le fonctionnement de la cour. Pour commencer, la surcharge de travail de la Cour ralentit considérablement la prise en charge des jugements. Cela s’illustre par le cas de Thomas Lubanga, qui fut le premier pris en charge en 2009, malgré l’ouverture de la Cour six ans plus tôt. 
De plus, la CPI a souvent été critiquée à cause de son éloignement avec les victimes de crimes internationaux, comme l’explique Elizabeth Everson, conseillère juridique senior au Programme de Justice Internationale de Human Rights Watch, qui revendique l’importance de la cour d’avoir un impact au niveau local: « Le Procureur de la CPI devrait faire davantage pour prendre en compte l’expérience vécue par les victimes en prenant des décisions difficiles quant aux personnes à poursuivre et aux types de poursuites à engager, y compris en consultant davantage les victimes. » Selon elle, la CPI doit rendre son travail plus accessible et légitime dans les communautés locales.
Pour finir, les faiblesses de la Cour ont été plus que jamais exposées avec l’ouverture du cas d’Omar Al-Bashir et sa participation durant le conflit au Darfour en 2009, cas qui a envenimé les relations entre l’Union Africaine et la CPI et aggravé le mécontentement de certains pays africains. Le fait que toutes les personnes poursuivies devant la CPI à l’heure actuelle, soient ressortissantes des Etats africains, a fait grandir au fil du temps un sentiment d’injustice envers le continent. Frustrés de la situation, les Etats africains ont rapidement pointé du doigt la CPI en l’accusant d’être un instrument de domination politique, plutôt qu’un véritable mécanisme judiciaire international. Ces premiers avaient en effet l’impression de ressentir l’acharnement de la Cour sur le continent africain, ce qui peu à peu, les a refreinés à lui céder les criminels inculpés. La Cour se trouve donc constamment dans une position délicate et précaire, dû aux différentes compositions et manières de faire des Etats.


Les successeurs de la CPI ?

Désaccord entre l’Union Africaine et la CPI
Cette dégradation dans les relations de coopération entre la CPI et les Etats africains a poussé ses derniers à réfléchir à des alternatives potentielles leur permettant de prendre en charge l’incrimination des personnes poursuivies pour les crimes prenant place sur leurs territoires, faisant ressortir le besoin d’émancipation face au poids des occidentaux. L’Union Africaine a donc dès 2009, suggéré la mise en place d’une cour pénale en son sein. La juridiction de cette Cour voulue par l’Union Africaine serait identique à la CPI dans le sens où elle prendrait également en charge les crimes internationaux majeurs, tels que le génocide, les crimes de guerre ainsi que les crimes contre l’humanité. Cependant, cette cour aurait la compétence de juger également des crimes plus spécifiques au continent africain, tels que les crimes de piraterie, le terrorisme, les activités mercenaires, la corruption, le blanchiment d’argent, le trafic humain, le trafic de drogue, etc. L’Union Africaine veut mettre en avant l’importance de prendre en considération ces crimes particuliers à l’Afrique qui engendrent d’énormes dégâts et pour lesquels la CPI n’exerce aucune juridiction. L’inclusion de crimes spécifiques à la Cour de l’Union Africaine montre sa volonté de sortir du cadre définis par la CPI. Cette envie de l’Union Africaine illustre ce besoin d’établir une cour plus proche de la population et répondant au mieux au besoin du continent, tout en se dégageant de l’emprise des occidentaux.

La cour spéciale centrafricaine
L’idée d’une cour plus proche du peuple n’a pas uniquement été l’idée de l’Union Africaine, et s’est donc peu à peu développée à différents niveaux, notamment en République Centrafricaine où l’idée est bel et bien devenue une réalité. Le 3 juin dernier, la Cheffe d’Etat de transition de la République Centrafricaine Catherine Samba-Panza, a promulgué une loi permettant la création d’une cour pénale spéciale chargée de poursuivre et juger les violations graves des droits humains, commises sur le territoire depuis 2003. Cette décision est le résultat d’un processus terminé en seulement neuf mois et qui représente une solution intéressante ainsi qu’un souffle d’espoir pour les victimes du monde entier, souffrant du manque de solution pour combattre l’impunité.
C’est à partir de 2012 que l’idée d’une telle cour a commencé à germer dans les mentalités : le gouvernement de transition ravagé par une série de conflit, ne pouvait prendre en charge et gérer les atrocités commises durant la dernière crise traversée par le pays en 2012. Malgré la prise en charge de la situation par la CPI et l’ouverture d’une enquête en 2014, il est devenu rapidement clair que la surcharge de travail de la cour ne lui permettrait pas de rendre justice dans des délais raisonnables. C’est cette impunité généralisée qui poursuit le pays au fil des années, qui l’a poussé à établir une nouvelle cour.
En août 2014, le gouvernement de transition signa donc un Mémorandum d’entente avec la mission de maintien de la paix de l’ONU, émettant l’idée d’un mécanisme judiciaire hybride. L’idée derrière cette cour serait qu’elle puisse prendre en charge les crimes non retenus par la CPI. C’est donc le 22 avril 2015 que le Conseil National de transition, faisant office de parlement provisoire, a adopté la loi et par la même occasion, chargé la nouvelle cour d’enquêter sur les crimes commis depuis 2003. Cette cour appliquera le droit et la procédure pénale du pays et sera chargée de poursuivre les crimes les plus graves, tels que les crimes de guerre, crimes contre l’humanité et autres violations des droits de l’homme.
C’est la première fois qu’un gouvernement souverain créer, une cour hybride au sein de laquelle des juges nationaux ainsi qu’internationaux collaboreront sur les cas pour que les victimes puissent obtenir justice pour les souffrances qu’elles ont subies. Si cette cour arrive à se développer, elle pourrait devenir un modèle de justice et permettrait d’élargir le cercle des mécanismes juridiques internationaux, jusqu’alors plutôt limité. 
Une question importante se pose quant à la coopération ainsi que la répartition du travail entre la CPI et la cour spéciale. Comme l’explique Géraldine Mattioli-Zeltner, Directrice de plaidoyer du programme de justice internationale à Human Rights Watch, « si la CPI et la Cour pénale spéciale venaient à travailler sur les mêmes affaires, la priorité irait à la CPI, inversant le principe de complémentarité prévu dans le Statut de la CPI, lequel consacre la primauté des juridictions nationales ». En ce qui concerne le partage d’informations, les deux cours devront trouver un moyen efficace de partager leurs données respectives ainsi que de coordonner leur travail pour que leur coexistence soit bénéfiques et n’entrave pas la prise en charge de cas ainsi que la possibilité de rendre justice.
La Cour pénale restera donc en retrait par rapport à la CPI en lui laissant une certaine primauté et elle ne privera pas les tribunaux de droit commun de leur compétence sur les crimes internationaux. Comme l’affirme Géraldine Mattioli-Zeltner, cette Cour spéciale se situe définitivement à « un niveau unique et nouveau, entre la CPI et les juridictions de droit commun », et si celle-ci « joue son rôle en tant que complément entre les deux niveaux, elle pourrait améliorer considérablement l’accès des victimes à la justice en République centrafricaine. »  De plus, elle insiste sur le fait que « ce modèle de Cour pénale spéciale pourrait renforcer la lutte contre l’impunité dans les pays où les crimes ont été perpétrés » et elle permettrait aux multiples autres pays ayant également envisagé la mise en place de chambres hybrides de s’inspirer d’un exemple efficace. Cette cour permettrait donc de lancer une réaction en chaîne dans de multiples pays et de devenir une arme efficace dans la lutte contre l’impunité. Si son efficacité est déterminante au fil des années, ce modèle pourra augmenter l’efficacité des mécanismes juridiques internationaux actuels.
Pour l’instant, il est encore trop tôt pour savoir si la Cour spéciale de la République Centrafricaine pourra être considérée comme une institution efficace, celle-ci a encore tout à prouver et doit notamment surmonter beaucoup d’obstacles, notamment sur les questions de financement. Comme Géraldine Mattioli-Zeltner l’affirme : «  Le regard du monde se portera sur la République Centrafricaine et sa nouvelle cour hybride. Pour les victimes de ce pays et d’ailleurs qui attendent que justice soit rendue, elle ne peut échouer. »

Tamara Kloos
Assistante de Recherche au CIPADH  

Sources :
ABASS, Ademola (2013). Prosecuting International Crimes in Africa: Rationale, Prospects and Challenges. IN: EJIL. Vol.24 (3). pp.933-946.

DONOVAN, Daniel (2012). International Criminal Court: Successes and Failures. 23 Mars 2012. IN: International Policy Digest (En Ligne). http://www.internationalpolicydigest.org/2012/03/23/international-criminal-court-successes-and-failures-of-the-past-and-goals-for-the-future/ Consulté le 4 Septembre.

DU PLESSIS, Max. LOUW, Antoinette. MAUNGANIDZE, Ottila (2012). African Efforts to Close the Impunity Gap. IN : Institute for Security Studies. N°241. pp.1-23.

EVENSON, Elizabeth (2015). Le Succès de la CPI Dépend de son Impact Local. 26 Août 2015. IN : HRW (En Ligne). https://www.hrw.org/fr/news/2015/08/26/le-succes-de-la-cpi-depend-de-son-impact-local Consulté le 3 Septembre 2015.

Human Rights Watch (2015). Questions et Réponses sur l’Affaire Hissène Habré devant les Chambres Africaines Extraordinaires au Sénégal. 31 Août 2015. IN : HRW (En Ligne). https://www.hrw.org/fr/news/2015/08/31/questions-et-reponses-sur-laffaire-hissene-habre-devant-les-chambres-africaines#8 Consulté le 3 Septembre 2015.

MATTIOLI-ZELTNER, Géraldine (2015). Un Nouveau Niveau de Justice : la Cour Pénale Spéciale en République Centrafricaine. 13 Juillet 2015. IN : HRW (En Ligne). https://www.hrw.org/fr/news/2015/07/13/un-nouveau-niveau-de-justice-la-cour-penale-speciale-en-republique-centrafricaine Consulté le 3 septembre 2015.

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