Qu'est-ce que le pacte mondial sur les migrations ?

L’article précédent a souligné le fait que la gouvernance mondiale sur les migrations nécessitait d’être réformée en raison de sa faible cohérence et de sa forte fragmentation institutionnelle. Ainsi, le but du pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières est d’apporter une dose d’ordre et de cohérence. Outre les aspects institutionnels, il entend réduire la moralité et les dangers liés aux routes migratoires. Néanmoins, le pacte souffre d’une faiblesse de par son aspect non-contraignant sur le plan juridique. Tous les éléments ci-dessus seront traités dans cet article qui vise à fournir une vue d’ensemble du pacte mondial sur les migrations.

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Assemblée générale des Nations Unies, lieu où fut adopté la déclaration de New York de 2016- Source: John Gillespi / Flickr

La généalogie du pacte mondial sur les migrations

Le débat sur les migrations au sein des instances onusiennes ne date pas d’hier. En effet, en 2006 et 2013, des dialogues sur les migrations internationales et le développement ont eu lieu sous l’hospice de l’assemblée générale des Nations Unies. Celles-ci avaient pour but de faciliter le dialogue sur les migrations entre les gouvernements nationaux, les organisations internationales et les organisations non-gouvernementales [1].

Plus récemment, en septembre 2016, les États-membres des Nations Unies s’étaient réunis pour discuter des mécanismes de protection des personnes qui sont contraintes de fuir leur pays d’origine et des moyens pour instaurer une migration plus inclusive. Ces discussions accouchèrent sur la Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants, cette dernière vise à établir des négociations intergouvernementales pour faire naître deux instruments [2].

1. Le pacte mondial sur les réfugiés

2. Le pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières

Il est important de souligner que ces deux instruments s’insèrent dans les objectifs du développement durable issus de l’agenda 2030 adopté par les États-membres des Nations Unies en 2015. En effet, il est possible de retrouver des éléments de l’agenda 2030 dans le pacte, notamment un renforcement de la coopération internationale, un meilleur accès à l’emploi et une éducation de qualité accessible à tous [3]. En outre, prenant acte du fait que la mobilité humaine va s’accélérer dans les décennies à venir, le pacte veut repenser le lien entre les migrations et le développement. En effet, le centre de gravité n’est plus l’aide au développement pour freiner les migrations, mais la mise en place des bonnes conditions pour que les flux migratoires contribuent au développement des pays d’accueil et de départ [4].

 

Quels sont les principaux éléments du pacte ?

La version finale du pacte mondial sur les migrations doit être adoptée en décembre 2018 à Marrakech [5]. Celui-ci peut être décrit comme une ligne de conduite que les États doivent atteindre. En effet, il est construit autour de 23 objectifs. Chacun de ces objectifs est accompagné de recommandations techniques ou procédurales. Malgré les recommandations faites aux États, il est important de souligner que le pacte n’est pas stato-centré, c’est-à-dire qu’il n’est pas centré sur la seule action des États, au contraire, il invite la société civile, les entreprises, les associations et les diasporas qui sont au contact avec les migrants à appliquer les recommandations [6].  Voici ci-dessous une liste qui résume les objectifs les plus importants.   

 

I - Une meilleure collecte des données sur les migrations

À première vue, cet objectif peut paraître annexe ou moins important. Néanmoins, il est crucial de le mentionner car le pacte vise à rationaliser les discussions sur les migrations. Pour le dire plus précisément, le discours basé sur l’émotionnel doit faire place au discours basé sur les chiffres et l’évidence. Constatant que les méthodologies sur la collecte de données sont différentes selon les institutions et les pays, le pacte préconise une harmonisation des méthodologies afin de comparer les chiffres et d’évaluer les avancements à un niveau global. En outre, cet objectif encourage les États à établir des bases de données nationales et régionales et d’instaurer des enquêtes sur l’intégration des migrants [7].

 

II - Minimiser les facteurs structurels poussant les gens à quitter leur pays

Tout en élargissant les voies légales des migrations, le pacte entent également freiner les facteurs économiques, politiques et environnementaux poussant les gens à quitter leur pays. Afin de remplir cet objectif, les États sont encouragés à appliquer les accords de Paris sur le climat, mettre en œuvre le cadre d’action de Sendai pour la réduction des risques de catastrophes, soutenir le développement durable à un niveau local, investir dans des programmes visant à éradiquer la pauvreté et implémenter des politiques permettant d’augmenter le capital humain comme l’éducation ou la formation professionnelle [8].

  

III - Réduire la vulnérabilité des migrants

La réduction de la vulnérabilité des migrants fait l’objet d’au moins six objectifs présentés sous différents angles [9]. Le pacte préconise d’avoir une approche centré sur les personnes les plus vulnérables qui se déplacent, comme par exemple les femmes, les enfants et les handicapés. En outre, le texte souligne l’importance de mieux prendre en charge les enfants non-accompagnés en leur garantissant certains droits minimaux [10]. Dans le même ordre d’idée, le pacte pousse les acteurs nationaux et locaux à mieux informer les migrants sur leurs droits et les procédures légales qu’ils peuvent entreprendre, en particulier quand ils sont victimes de violation de leurs droits fondamentaux [11].

Afin d’éviter les drames humains et de réduire le nombre de morts sur les routes migratoires, le pacte formule certaines pistes dont une meilleure identification des routes dangereuses et une réévaluation des politiques migratoires résultant sur une augmentation du nombre de morts [12]. En outre, il est recommandé aux États de renforcer les dispositions criminalisant les gens vivant du trafic de migrants [13].

Comme le montre le graphique ci-dessus la proportion de migrants victimes du travail forcé a doublé entre 2005 et 2016 - Source : IOM’s Human Trafficking Global Database, 2017.

 

IV - Renforcer l’inclusion des migrants dans les sociétés d’accueil

Afin d’atteindre cet objectif, le pacte souligne qu’il est nécessaire d’inclure une pluralité d’acteurs dans les politiques d’accueil des migrants, comme par exemple les associations et les diasporas. Dans le même ordre d’idée, cet objectif affirme que les migrations ne peuvent pas être bénéfiques aux pays d’accueil si ces derniers n’instaurent pas un marché du travail inclusif. À ce titre, le texte propose d’accélérer la coopération internationale dans le domaine de la reconnaissance des qualifications et des compétences [14]. Enfin, il est conseillé aux gouvernements de mettre en place un environnement accueillant pour les migrants à l’école [15].

 

V - Instaurer une nouvelle  perception des migrants

Changer la perception des migrants est intimement lié au premier objectif sur l’implémentation d’un discours basé sur l’évidence et non sur l’émotion. À ce titre, le texte préconise aux États d’arrêter de subventionner les médias diffusant des discours xénophobes et intolérants [16]. Dans le même registre d’idée, la représentante spéciale des Nations Unies sur les migrations internationales, Louise Arbour, estime qu’il faut changer la narrative sur les migrations afin de démontrer que la réalité est bien meilleure que la perception. En effet, selon elle, les stéréotypes décrivant les migrants économiques comme des « voleurs » s’accaparant les places de travail des résidents ne représentent pas la réalité, si on prend le temps d’observer les chiffres [17].

Une sensationnaliste du Daily Mail, ce journal britannique s’alarme du nombre de migrants entrant au Royaume-Uni en présentant des chiffres sans contexte ni source, une telle Une peut pousser le lecteur à avoir une opinion émotionnelle négative sur la migration. – Source : Gideon / Flickr.

 

VI - Renforcer la coopération internationale

Ce dernier objectif est probablement le plus important d’un point de vue organisationnel. En effet, il souligne l’importance de rendre cohérent les différents instruments internationaux qui touchent aux migrations. Il réaffirme la responsabilité des États ayant les moyens à fournir une assistance aux États ayant moins de ressources. Néanmoins, il entend diversifier les leviers de coopération, en effet, il souligne l’importance d’accélérer la coopération nord-nord, sud-sud et triangulaire [18].

De plus, le pacte mondial sur les migrations vise à renforcer la compétence de certains acteurs internationaux comme l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), qui aura pour tâche de vérifier l’application des recommandations. En effet, l’OIM deviendra le secrétariat et le coordinateur du réseau des Nations Unies sur les migrations. Ainsi, cette organisation aidera les États à appliquer le pacte en leur fournissant des recommandations et des conseils techniques [19]. Enfin, les dialogues de l’assemblée générale des Nations Unies sur les migrations et le développement seront remplacés par le Forum d’examen des migrations internationales, qui aura pour compétence d’observer d’une manière globale les avancés en matière d’atteinte des objectifs chaque deux ans à partir de 2022 [20].

 

Qu’est-ce qu’un pacte « non-contraignant » ?

Dans son préambule, le pacte mondial sur les migrations insiste sur le fait que les États restent souverains dans leur politique de droit d’accueil et de résidence. En outre, il est fait mention que cet instrument n’est pas juridiquement contraignant [21]. En effet, la violation des dispositions de celui-ci n’engage pas la responsabilité des États ni des procédures de disciplines. En d’autres mots, un État ne pourrait être tenu responsable de ne pas appliquer le pacte.

Ainsi, le pacte mondial sur les migrations peut être décrit comme un instrument de soft law. C’est-à-dire comme un instrument dont le contenu n’est pas juridiquement contraignant, par opposition aux instruments de hard law, qui engagent directement la responsabilité des États [22]. Néanmoins, comme l’affirme le professeur de droit international public, Alain Pellet, les recommandations « non-contraignantes » qui sont accompagnés par des mécanismes d’examen tendent à être davantage appliquées [23]. À ce titre, le pacte mondial sur les migrations institutionnalise un Forum d’examen sur les migrations internationales et un secrétariat. Ces deux éléments pourraient faire avancer l’exécution des recommandations.  

 

Pourquoi un pacte « non-contraignant » ?

Il existe plusieurs raisons qui expliquent la ratification d’un instrument non-contraignant,  mais en ce qui concerne le pacte mondial sur les migrations, deux raisons majeures peuvent être retenues

Premièrement, étant donné que les États ne s’exposent pas à des obligations, les gouvernements tendent à accepter plus facilement un « pacte non-contraignant » qu’un traité international, qui lui est contraignant. En outre, de nos jours, les migrations constituent un sujet dont les solutions ne font pas consensus au sein des Nations Unies. En effet, récemment, les États-Unis et la Hongrie se sont retirés du pacte. Pour argumenter le retrait de son pays, le ministre des affaires étrangères hongrois a affirmé que le pacte va inciter « des millions de personnes à prendre la route » et forcer les pays à ouvrir leurs frontières [24].

Deuxièmement, un pacte non-contraignant laisse de la liberté à certains États pour appliquer plus rapidement et efficacement les recommandations. Il s’agit d’une approche pragmatique pour l’atteinte des objectifs. En effet, étant donné que certain pays peuvent se montrer hostile aux recommandations, les avancements ne se feront pas de manière linéaire et homogène, mais d’une manière asymétrique. En d’autres termes, il faut laisser de la place pour ceux qui ont un « ethos » de compétiteurs car ces derniers feront pression sur les autres acteurs pour qu’ils agissent de la même manière [25]. 

 

Quel va être l’impact du pacte mondial sur les migrations?

Le pacte fera œuvre de tronc commun en matière de gouvernance sur les migrations internationales. Il s’agira du premier instrument international qui se focalise exclusivement à ce domaine, ainsi il pourra mettre de l’ordre dans les relations institutionnelles entre les États et les organisations internationales, notamment dans la gouvernance de sous-domaines qui sont encore flou de nos jours, comme par exemple les migrations environnementales. De plus, les dispositions du pacte permettent de clarifier ou renforcer les liens qui existent entre différentes enjeux, comme par exemple, les liens entre le droit du travail et la migration. Cette stratégie est qualifiée de « issue linkage » par les juristes anglophones [26]. Néanmoins, malgré l’espoir de possibles avancés sur le plan de la coopération, la question de la réelle efficacité du pacte reste ouverte.

 

Des futures normes contraignantes ?

Selon le rapport de 2017 de l’ancien représentant spécial des Nations Unies pour les migrations internationales, le défunt Peter Sutherland, le pacte est un socle pour l’élaboration de normes contraignantes dans le futur [27].

Dans le même ordre d’idée, Isobel Roele, chercheuse à l’université Queen Mary de Londres ,affirme que la logique sous-jacente du pacte mondial sur les migrations est de rendre la non-coopération difficile. Selon elle, les recommandations techniques non-contraignantes pourraient forcer les États à changer de comportements, ensuite, de tels changements comportementaux pourraient entrainer d’autres États à s’aligner sur les premiers par peur de subir des pressions de la part de la communauté internationale [28].

Il est possible d’illustrer cette explication avec un scénario hypothétique. Par exemple, il est possible d’imaginer qu’un État qui discrimine les migrants dans le domaine de l’accès à l’emploi, serait pointé du doigt et mis sous pression car la majorité des États auraient appliqués les recommandations de non-discrimination.

 

Une déresponsabilisation ?

Cependant, il existe un scénario moins optimiste, en effet Thomas Gammeltoft Hanson, professeur de droit à l’université d’Aarhus, pense que le pacte mondial sur les migrations pourrait déresponsabiliser les États. C’est-à-dire que la simple existence d’un pacte non-contraignant peut amener les gouvernements à s’auto-satisfaire et devenir paresseux. Ainsi, ils n’auraient plus la volonté de formuler des mécanismes de protection pour les migrants. En effet, les gouvernements pourraient se dire qu’il ne sert à rien d’élaborer de nouvelles normes étant donné qu’un pacte existe déjà. Pour le dire d’une autre manière, un pacte mondial sur les migrations aurait pour conséquence de stopper la production de normes contraignantes dans le domaine des migrations internationales [29]. 

 

Par Alvaro Candia Callejas

 

 

Bibliographie

[1]  OIM, Vers le dialogue sur les migrations internationales et le développement de 2013 : Rapport final des séries de dialogues de haut niveau, (2013). Disponible en ligne : http://publications.iom.int/system/files/pdf/hld_series_finalreport_iom_undesa_unfpa_french.pdf. (Consulté le 21.07.2018).

[2] ASSEMBLÉE GÉNÉRALE DE L’ONU, Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants, (19.09.2016), Disponible en ligne : http://www.unhcr.org/fr/protection/conferences/591ae6f84/declaration-new-york-refugies-migrants.html. (Consulté le 22.07.2018).

[3] ASSEMBLÉE GÉNÉRALE DE L’ONU, Projet de document final du Sommet des Nations Unies consacré à l’adoption du programme de développement pour l’après-2015, (12.08.2015), Disponible en ligne : http://www.un.org/fr/documents/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85. (Consulté le 22.07.2018).

[4] MIGRATION POLICY INSTITUTE, « Towards a Global Compact for Migration : A Development Perspective », Migration Policy Institute, Disponible en ligne : https://www.migrationpolicy.org/programs/international-program/global-compact-migration. (Consulté le 22.07.2018).

[5] PRÉSIDENCE DE L’ASSEMBLÉE GÉNÉRALE DE L’ONU, Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, (13.07.2018), Disponible en ligne : https://www.un.org/pga/72/wp-content/uploads/sites/51/2018/07/180713_Agreed-Outcome_Global-Compact-for-Migration.pdf. (Consulté le 23.07.2018).

[6] Préambule, Para 15.

[7] Objectif 1.

[8] Objectif 2.

[9] Objectifs 3, 4, 7, 8, 9 et 10.

[10] Objectif 7.

[11] Objectif 7.

[12] Objectif 8.

[13] Objectif 10.

[14] Objectif 16.

[15] Objectif 16.

[16] Objectif 17.

[17] BOWEN, James. (18.09.2017). “Changing the Narrative on Migration: Q&A with Louise Arbour”, The Global Observatory, Disponible en ligne: https://theglobalobservatory.org/2017/09/international-migration-refugees-global-compacts-louise-arbour/. (Consulté le 24.07.2018).

[18] Objectif 23, Para 37.

[19] Objectif 23, Para 45.

[20] Objectif 23, Para 49.

[21] Préambule, Para 15.

[22] GUZMAN, Andrew T. MEYER, Timothy L. « International Soft Law », Journal of Legal Analysis, Vol. 2, No. 1, (2010), p. 172.

[23] PELLET, Alain. “Les raisons du développement du soft law en droit international: choix ou nécéssité ?”, dans J. M. SOREL (Dir), Regards croisés sur la soft law en droit interne, européen et international, Paris : LGDJ / Lextenso, p. 185.

[24] REUTERS & AXEL, Schmidt. (18.07.2018). « Migrants : après les États-Unis, la Hongrie se retire du pacte des Nations unies », Le Parisien, Disponible en ligne : http://www.leparisien.fr/international/migrants-apres-les-etats-unis-la-hongrie-se-retire-du-pacte-des-nations-unies-18-07-2018-7825539.php. (Consulté le 22.07.2018).

[25] PANIZZON, Marion. “The Global Migration Compact and the Limits of ‘Package Deals’ for Migration Law and Policy” dans Thomas GAMEMELTOFT-HANSAN et al. What is a Compact? Lund: Raoul Wallenberg Institute, (2017), p. 25.

[26] Ibid, p. 17.

[27] ASSEMBLÉE GÉNÉRALE DE L’ONU. (03.02.2017). Report of the Special Representative of the Secretary-General on Migration, Disponible en ligne: https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/N1700218.pdf. (Consulté le 25.07.2018).

[28] ROELE, Isobel. “What are the Forms of UN International Agreements/Understandings and What is Their Legal Effect?” dans Thomas GAMEMELTOFT-HANSAN et al. What is a Compact? Lund: Raoul Wallenberg Institute, (2017), pp. 13-15.

[29] GAMMELTOFT-HANSEN, Thomas. “The Normative Impact of the Global Compact on Safe, Orderly and Regular Migration” dans Thomas GAMEMELTOFT-HANSAN et al. What is a Compact? Lund: Raoul Wallenberg Institute, (2017), pp 9-10.

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